L’industria dei dati pubblici, il motore della riforma della PA.

di Alessandro Capezzuoli, funzionario ISTAT e responsabile
osservatorio dati professioni e competenze Aidr

Aperti, aggiornati, strutturati, machine readable e corredati dai
metadati: i dati prodotti dalle Pubbliche Amministrazioni, per essere
realmente utilizzabili, dovrebbero avere almeno queste
caratteristiche. Sono decenni, ormai, che si sente parlare delle
numerose possibilità offerte dai dati e delle ricadute, in termini di
conoscenza e di benessere collettivo, conseguenti alla loro
condivisione. Eppure, nonostante nel settore privato sia evidente il
valore attribuito ai dati, talmente elevato da essere “pagato” con un
corrispettivo in servizi gratuiti di ogni tipo, il settore pubblico
sembra ancora troppo inconsapevole delle potenzialità informative di
cui dispone e impreparato rispetto alle politiche da attuare. In
realtà, l’impreparazione è più che altro dovuta a una specie di
ostruzionismo burocratico e formale che impedisce di definire degli
accordi snelli e veloci tra le amministrazioni. Per questo, la
condivisione dei dati, prima di arrivare alle questioni tecnologiche
riguardanti la cooperazione applicativa, viene ostacolata da
protocolli d’intesa manzoniani firmati e controfirmati da dirigenti,
direttori e presidenti, che, nel migliore dei casi, richiedono mesi di
tempo per essere formalizzati. Nel peggiore, le trattative terminano
con un nulla di fatto. C’è stato un periodo, circa quindici anni fa,
in cui parlare di condivisione e open data andava di moda: chiunque si
lanciava in riflessioni fantasiose e proiezioni spericolate di ogni
tipo, a volte veniva perfino interpellato chi ne sapeva realmente
qualcosa e che, proprio per questo motivo, è stato escluso dai
consessi importanti. Poi, la moda è passata e la questione open data è
stata considerata più o meno risolta. Anche perché si è palesata una
parola sicuramente più comunicativa, misteriosa e affascinante, il
termine “big”, che ha avuto il potere di arrestare il processo di
diffusione e di condivisione dei dati: tutto si è fermato ad alcune
esperienze virtuose e a qualche file di testo che ancora resiste,
eroicamente appeso alle pagine di un sito dimenticato, come una
vecchia canottiera a costine stesa sui fili arrugginiti di una casa
abbandonata. Come spesso accade, la normativa esiste ed è chiara:
l’articolo I del CAD prevede che i dati aperti debbano essere:
– disponibili con una licenza o una previsione normativa che ne
permetta l’utilizzo da parte di chiunque, anche per finalità
commerciali, in formato disaggregato;
– accessibili attraverso le tecnologie digitali, comprese le reti
telematiche pubbliche e private, in formati aperti e provvisti dei
relativi metadati;
– resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie digitali,
oppure resi disponibili ai costi marginali sostenuti per la loro
riproduzione e divulgazione (salvo quanto previsto dall’articolo 7 del
decreto legislativo 24 gennaio 2006, n. 36).
A dispetto delle norme, però, la situazione reale è ben diversa. In
primo luogo perché all’interno delle PPAA non sembrano esserci molte
persone che conoscano approfonditamente i dati e il loro ciclo di vita
e siano in grado di attuare strategie di condivisione stabili e di
lungo periodo. I dati prodotti e condivisi dalle istituzioni, almeno
di quelle che fanno parte del Sistema Statistico Nazionale, dovrebbero
garantire la qualità, la completezza dei metadati e il rispetto degli
standard internazionali di diffusione. Per produrre dei dati con
queste caratteristiche, occorre industrializzare il processo di
produzione e fare in modo che la diffusione non sia il compito di
qualche volenteroso che inserisca manualmente un file di testo su uno
dei tanti portali, ma la conclusione di un flusso informativo che
passi per la raccolta, la validazione, l’archiviazione, la
pubblicazione e, possibilmente, la visualizzazione. Costruire
“l’industria dei dati pubblici” è molto oneroso e impegnativo: la
pandemia ha dimostrato ampiamente l’impreparazione del sistema Paese,
soprattutto in una situazione di emergenza, nella costruzione di una
metodologia di raccolta rigorosa e affidabile e di un sistema di
validazione e di condivisione trasparente e strutturato. Questi
limiti, in una condizione di normalità, devono spesso fare i conti
anche con la duplice anima delle istituzioni, che producono
contemporaneamente dati di flusso e dati di stock. I due processi
produttivi, pur avendo degli elementi comuni, sono governati da
logiche molto diverse e richiedono l’impiego di metodologie e di
tecnologie differenti per quanto riguarda le fasi di validazione, di
diffusione e di visualizzazione. I dati di stock sono trattati
attraverso l’impiego di tecniche consolidate e vengono aggregati con
lo scopo di descrivere un certo fenomeno nella sua interezza, i dati
di flusso descrivono l’evoluzione temporale di un fenomeno e, oltre a
essere numericamente più consistenti, hanno delle specificità che
richiedono trattamenti e tecniche di validazione e di diffusione
diverse dai dati di stock, anche in relazione al GDPR. La validazione
dei dati di stock, generalmente riferiti a un intero anno, richiede
molto tempo in quanto gli archivi si devono consolidare e il processo
scientifico per garantirne la qualità è molto oneroso: questo vincolo
non consente di avere dati aggiornati in tempo reale, ma permette di
descrivere i fenomeni con molta precisione. La validazione dei dati di
flusso segue un iter molto diverso, attraverso il quale non è al
momento possibile garantire la stessa qualità dei dati di stock, ma in
compenso risponde al bisogno crescente di numerosi ambiti di ricerca.
C’è poi una questione delicata che riguarda la distinzione tra i dati
di sintesi e i dati puntuali: i primi possono essere trattati e
condivisi senza vincoli particolari, i secondi, nella maggior parte
dei casi, sono soggetti alla regolamentazione sul trattamento dei dati
e impongono numerosi limiti non solo alla diffusione ma anche al
trattamento e all’analisi da parte dei ricercatori.
Superato lo scoglio organizzativo e metodologico, che già di per sé
rappresenta un limite notevole, c’è da affrontare la questione
politica. Nonostante i proclami e le linee guida (molto spesso
ignorate) dell’AGID, le pubbliche amministrazioni sono ancora dei
feudi nei quali regnano le regulae societatis dei gesuiti, ovvero
l’obbedienza incondizionata alle volontà dei superiori gerarchici e la
negazione dell’evidenza, attraverso l’omissione della diffusione della
conoscenza, per indirizzare il pensiero per mezzo di ordini precisi
dettati dalla Divina Provvidenza, che, chissà perché, ha sempre
sembianze molto umane. Questo aspetto rende gli archivi delle
istituzioni assimilabili a dei fortini inespugnabili, protetti da un
recinto chiamato “privacy”, che ne legittima di fatto l’isolamento. Se
è vero che negli ultimi anni la collaborazione tra istituzioni è stata
rafforzata, e alcuni archivi, soprattutto stock, sono stati condivisi,
è altresì vero che le metodologie adottate per la condivisione dei
dati sono assolutamente inadeguate rispetto ai mezzi disponibili e
fanno ricorso ancora a vecchi e insicuri metodi di trasferimento
manuali (upload o FTP). In altre parole, non esiste una governance
nazionale che definisca strategie, metodi e infrastrutture di
condivisione, esistono più che altro prassi sedimentate che non
tengono conto delle evoluzioni del mondo e della tecnologia e,
soprattutto, della necessità di creare un’industria dei dati pubblici.
Eppure, le pubbliche amministrazioni dispongono di patrimoni
informativi ricchissimi, che vanno dalle caratteristiche dei singoli
individui ai dati economici, dai fabbisogni di personale ai bilanci,
dalle competenze alle professioni svolte, attraverso i quali sarebbe
possibile attuare consapevolmente tutte le riforme di cui il Paese ha
bisogno. Il rinnovamento della PA passa attraverso un reclutamento del
personale più efficace e consapevole, un’erogazione dei concorsi
pubblici fluida e trasparente, una valorizzazione del merito, della
conoscenza e dell’esperienza dei lavoratori, un’ottimizzazione delle
spese e degli assetti organizzativi attraverso l’attuazione di
politiche sul lavoro sostenibili in termini economici, produttivi e
ambientali. È difficile, se non impossibile, immaginare una riforma
che, ancora una volta, ignori il valore dei dati e faccia ricorso alla
volontà della Divina Provvidenza. Se è proprio necessario arrendersi
all’idea che la salvezza degli uomini non sia frutto del contributo di
ciascun individuo al benessere della collettività, ma una specie di
miracolo compiuto da uno dei tanti salvatori della Patria, molto cari
alle masse, tanto vale identificare il salvatore nei dati e non in un
santone improvvisato che dispensi l’elisir delle riforme perfette.